Что такое гражданская защита: государственная система и нормативная база

О чём этот урок и зачем он вам

Гражданская оборона на предприятии часто воспринимается как набор папок, которые достают раз в несколько лет перед приходом инспектора. Это восприятие опасно не потому, что инспектор найдёт нарушения, а потому, что в настоящей беде папка не работает сама. Работают люди, которые понимают, откуда взялось каждое требование, кто им управляет и что от них ждут в первые минуты.

Этот урок открывает курс и отвечает на два вопроса. Первый: как устроена государственная система гражданской защиты Казахстана и где в ней место вашей организации. Второй: на каких нормативных актах держится гражданская оборона организации и что говорит о защите населения и объектов Военная доктрина.

Урок соответствует темам 34 «Нормативные правовые акты в сфере гражданской защиты» и 35 «Военная доктрина Республики Казахстан» главы 2 Учебной программы, утверждённой приказом Министра по чрезвычайным ситуациям Республики Казахстан от 20 мая 2014 года № 235. Глава 2 этой программы предназначена для руководящего состава и работников организаций, отнесённых к категориям по гражданской обороне.

Сразу о границе. Курс — это самостоятельная подготовка по темам главы 2 программы № 235. Он не является обучением, которое организация обязана проводить со своими работниками по пунктам 40–53 Правил информирования, пропаганды знаний, обучения населения и специалистов в сфере гражданской защиты, и не заменяет ни занятий в организации, ни итогового тестирования, ни справки о прохождении обучения, ни учений и тренировок. Подробно об этом — в третьем уроке модуля.

После урока вы сможете:

• объяснить, чем гражданская защита отличается от гражданской обороны и почему одно входит в другое;
• назвать задачи и принципы гражданской защиты и показать, как каждая задача проявляется на вашем объекте;
• описать уровни государственной системы гражданской защиты и найти в ней объектовый уровень — то есть свою организацию;
• перечислить органы управления и силы гражданской защиты и понять, кто из них придёт к вам на помощь, а кто придёт с проверкой;
• составить перечень нормативных актов, на которых стоит гражданская оборона вашей организации, и понимать, какой вопрос регулирует каждый из них;
• рассказать, что говорит Военная доктрина о характере современных конфликтов и о подготовке населения, и чего она не говорит.

Часть 1. Основные понятия: говорим на языке Закона

Главный акт в этой сфере — Закон Республики Казахстан от 11 апреля 2014 года № 188-V «О гражданской защите». Почти любое требование, которое вы встретите в приказах и правилах, в конечном счёте опирается на него. Поэтому начнём с его понятий: если неточно понимать слова, неточно понимаешь и обязанности.

Гражданская защита

Подпункт 10) статьи 1 Закона определяет:

«гражданская защита – общегосударственный комплекс мероприятий, проводимых в мирное и военное время, направленных на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и их последствий, организацию и ведение гражданской обороны, оказание экстренной медицинской и психологической помощи населению, находящемуся в зоне чрезвычайной ситуации, включающий в себя мероприятия по обеспечению пожарной, промышленной и сейсмической безопасности, формированию, хранению и использованию государственного материального резерва»

Обратите внимание на три вещи в этом определении.

Во-первых, это «общегосударственный комплекс мероприятий». Гражданская защита — не ведомство и не отдел, а совокупность действий, которую выполняют все: государство, организации, граждане.

Во-вторых, мероприятия проводятся «в мирное и военное время». Значительная часть того, что вы делаете в мирное время — тренировки, содержание укрытий, обучение, — нужна как раз для того, чтобы в военное время не начинать с нуля.

В-третьих, в гражданскую защиту прямо входят пожарная, промышленная и сейсмическая безопасность. Поэтому огнетушитель в коридоре, декларация промышленной безопасности опасного производственного объекта и сейсмотренировка в школе — это части одной системы, а не разрозненные требования разных инспекций.

Гражданская оборона

Подпункт 6) статьи 1 Закона:

«гражданская оборона – составная часть государственной системы гражданской защиты, предназначенная для реализации общегосударственного комплекса мероприятий, проводимых в мирное и военное время, по защите населения и территории Республики Казахстан от воздействия поражающих (разрушающих) факторов современных средств поражения, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»

Ключевые слова — «составная часть». Гражданская оборона не стоит рядом с гражданской защитой, она находится внутри неё. Её специальный предмет — защита от поражающих факторов современных средств поражения, то есть прежде всего от последствий военных действий, хотя определение называет и чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера.

Что такое современные средства поражения, Закон тоже определяет — подпункт 30) статьи 1:

«современные средства поражения – устройства и средства, поражающие (разрушающие) факторы которых рассчитаны на поражение людей, животных и растений, повреждение или разрушение объектов, появление вторичных поражающих факторов, включающие в себя оружие массового уничтожения и обычные средства поражения, в том числе ракетное, авиационное и огнестрельное оружие»

Здесь важно выражение «появление вторичных поражающих факторов». Для промышленного объекта это центральная мысль. Удар по складу аммиака, по резервуарному парку или по плотине опасен не только самим разрушением, но и тем, что следует за ним: выбросом, пожаром, затоплением. Именно поэтому категории по гражданской обороне, о которых пойдёт речь во втором уроке, присваиваются, в частности, организациям с опасными производственными объектами и объектам жизнеобеспечения.

Государственная система гражданской защиты

Подпункт 13) статьи 1:

«государственная система гражданской защиты – совокупность органов управления, сил и средств гражданской защиты, предназначенных для реализации общегосударственного комплекса мероприятий по защите населения, объектов и территории Республики Казахстан от опасностей, возникающих при чрезвычайных ситуациях и военных конфликтах или вследствие этих конфликтов»

Если гражданская защита — это комплекс мероприятий, то государственная система гражданской защиты — это тот, кто их выполняет: органы управления, силы и средства. Запомните эту тройку, она будет встречаться постоянно.

Силы, средства и службы

Подпункт 14) статьи 1:

«силы гражданской защиты – воинские части гражданской обороны, аварийно-спасательные службы и формирования, подразделения государственной, профессиональной, отраслевой противопожарных служб, формирования гражданской защиты, авиация и морская организация уполномоченного органа в сфере гражданской защиты, службы наблюдения, контроля обстановки и прогнозирования»

Подпункт 15) статьи 1:

«средства гражданской защиты – материально-техническое имущество, применяемое для защиты населения и оснащения сил гражданской защиты»

Подпункт 16) статьи 1:

«службы гражданской защиты – республиканские, областные, городские, районные системы органов управления и сил гражданской защиты, предназначенные для выполнения специальных мероприятий гражданской защиты»

Для работника организации важно увидеть в перечне сил «формирования гражданской защиты». Это не профессиональные спасатели, а ваши коллеги: работники, зачисленные в объектовые формирования — санитарные посты, звенья связи, противопожарные звенья и другие. Их создание, оснащение и подготовка — предмет отдельного урока второго модуля.

Органы гражданской защиты и уполномоченный орган

Подпункт 17) статьи 1:

«органы гражданской защиты – уполномоченный орган в сфере гражданской защиты, его территориальные органы, ведомства и подведомственные государственные учреждения и предприятия»

Подпункт 19) статьи 1:

«уполномоченный орган в сфере гражданской защиты (далее – уполномоченный орган) – центральный исполнительный орган, осуществляющий руководство и межотраслевую координацию в сфере гражданской защиты в части предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, оказания экстренной медицинской и психологической помощи населению, обеспечения пожарной безопасности и организации Гражданской обороны»

В повседневной речи уполномоченный орган называют по имени министерства, а его территориальные органы — департаментами по чрезвычайным ситуациям областей и городов. В тексте актов используется именно формулировка «уполномоченный орган» и «территориальный орган уполномоченного органа», и мы будем держаться её, чтобы вы легко узнавали эти слова в документах.

Чрезвычайная ситуация и объект

Подпункт 66) статьи 1:

«чрезвычайная ситуация – обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, пожара, вредного воздействия опасных производственных факторов, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, вред здоровью людей или окружающей среде, значительный материальный ущерб и нарушение условий жизнедеятельности людей»

Подпункт 47) статьи 1:

«объект – имущество физических или юридических лиц, государственное имущество, в том числе здания, сооружения, строения, технологические установки, оборудование, агрегаты и иное имущество, к которому установлены или должны быть установлены требования в сфере гражданской защиты»

Обратите внимание: чрезвычайная ситуация в Законе — это «обстановка», а не событие. Пожар — событие; чрезвычайная ситуация — это то положение, в котором оказались люди и территория после пожара. Отсюда логика мероприятий: предупреждать событие и управлять обстановкой.

Ещё несколько понятий, которые встретятся в курсе

Подпункт 5) статьи 1 определяет объект с массовым пребыванием людей:

«объект с массовым пребыванием людей – здание, сооружение, помещение предприятий торговли, общественного питания, бытового обслуживания, физкультурно-оздоровительных, спортивных, культурно-просветительских и зрелищных организаций, развлекательных заведений, вокзалов всех видов транспорта, культовых зданий (сооружений), рассчитанные на одновременное пребывание ста и более человек, а также здание, сооружение организаций здравоохранения, образования, гостиниц, рассчитанные на одновременное пребывание двадцати пяти и более человек»

Это понятие важно для оповещения: локальную систему оповещения, как мы увидим ниже, обязаны иметь в том числе юридические лица, эксплуатирующие объекты с массовым пребыванием людей.

Подпункт 75) статьи 1 определяет объект жизнеобеспечения:

«объект жизнеобеспечения – организации здравоохранения, телекоммуникаций, связи, газоснабжения, энергоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, при прекращении (приостановке) эксплуатации зданий, сооружений, технологических установок и агрегатов которых нарушается деятельность социальной и инженерной инфраструктур населенных пунктов и территорий»

Это понятие — ключ к категориям по гражданской обороне: объекты жизнеобеспечения прямо названы в статье 20 Закона среди категорированных.

Подпункт 79) статьи 1 определяет эвакуационные мероприятия:

«эвакуационные мероприятия – рассредоточение работников организаций, отнесенных к категориям по гражданской обороне, эвакуация населения и материальных средств из городов и зон чрезвычайной ситуации в мирное и военное время»

Здесь уже в определении появляются работники категорированных организаций — для них предусмотрено рассредоточение. Эвакуации посвящён отдельный урок третьего модуля.

Подпункты 8) и 9) статьи 1 определяют фонд защитных сооружений и само защитное сооружение:

«фонд защитных сооружений гражданской обороны – совокупность инженерных сооружений, специально оборудованных и предназначенных для защиты работников организаций, отнесенных к категориям по гражданской обороне, и населения от воздействия поражающих (разрушающих) факторов современных средств поражения»

«защитное сооружение гражданской обороны – инженерное сооружение, специально оборудованное и предназначенное для защиты населения от воздействия поражающих (разрушающих) факторов современных средств поражения»

И снова в определении фонда защитных сооружений названы работники категорированных организаций. Это не совпадение: законодатель последовательно связывает категорию по гражданской обороне с повышенным объёмом защитных мер.

Часть 2. Гражданская защита и гражданская оборона: как они соотносятся

Путаница между этими двумя понятиями — самая частая ошибка на занятиях и в документах организаций. Разберём её подробно.

Одно внутри другого

Определение гражданской обороны начинается словами «составная часть государственной системы гражданской защиты». Значит, гражданская защита — целое, а гражданская оборона — часть. Это видно и по структуре самого Закона: Раздел 2 Закона называется «ГРАЖДАНСКАЯ ОБОРОНА» и содержит главы о руководстве, мероприятиях, воинских частях, объектах и имуществе гражданской обороны, а другие разделы посвящены авиации и морской организации уполномоченного органа, аварийно-спасательным службам и формированиям, предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, пожарной и промышленной безопасности, государственному резерву, статусу и социальной защите сотрудников органов гражданской защиты. Гражданская оборона — один раздел из девяти.

Чем различаются

Удобно сравнить их по нескольким признакам.

Подготовка и ведение

Закон различает подготовку к гражданской обороне и её ведение. Пункт 6 статьи 19:

«Подготовка государства по гражданской обороне осуществляется заблаговременно в мирное время с учетом развития вооружения, военной техники и средств защиты населения и объектов.»

Пункт 7 статьи 19:

«Ведение гражданской обороны на территории Республики Казахстан или в отдельных ее местностях в исключительных случаях начинается с фактического начала военных конфликтов или введения военного положения на территории Республики Казахстан или в отдельных ее местностях по распоряжению Премьер-Министра Республики Казахстан.»

Для организации это означает: всё, что вы делаете сегодня по плану гражданской обороны, — это подготовка. Сам план вводится в действие при объявлении мобилизации, введении военного положения и в военное время — так формулирует обязанность начальников гражданской обороны подпункт 1-1) пункта 9 статьи 19.

Почему в мирное время гражданская оборона работает и на чрезвычайные ситуации

Определение гражданской обороны упоминает и чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера. На практике одни и те же ресурсы служат обеим целям. Защитное сооружение, предназначенное для укрытия работников наибольшей работающей смены от поражающих факторов оружия, может пригодиться при аварийном выбросе опасного вещества. Объектовое формирование, созданное для аварийно-спасательных работ в военное время, привлекается и к ликвидации последствий аварии в мирное время. Пункт 1 статьи 9 Закона прямо говорит:

«Формирования гражданской защиты предназначены для проведения аварийно-спасательных и неотложных работ в мирное и военное время.»

Пункт 5 статьи 23 устанавливает, что защитные сооружения гражданской обороны категорированных организаций содержатся за счёт средств этих организаций, и затем — уже для всех защитных сооружений гражданской обороны, а не только для сооружений категорированных организаций: «Защитные сооружения гражданской обороны должны быть рассчитаны на наибольшую работающую смену и использоваться в целях гражданской защиты». Слова «в целях гражданской защиты» здесь существенны: используются они шире, чем только для гражданской обороны.

Практический вывод

Когда вы составляете документ, задаёте себе вопрос: о чём он — о действиях при аварии или пожаре мирного времени или о мерах на период военного конфликта? Первые чаще всего ложатся в план действий по ликвидации чрезвычайных ситуаций, вторые — в план гражданской обороны. Смешение этих документов в один «план ГО и ЧС» — распространённая ошибка: структуры этих планов утверждены разными приложениями к приказу Министра по чрезвычайным ситуациям Республики Казахстан от 29 мая 2014 года № 258, и инспектор будет искать каждый из них.

Часть 3. Задачи гражданской защиты

Пункт 1 статьи 3 Закона перечисляет основные задачи гражданской защиты. Приведём их полностью и разберём, что каждая означает для организации.

«1. Основными задачами гражданской защиты являются:

1. предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций и их последствий;

2. спасение и эвакуация людей при возникновении чрезвычайных ситуаций путем проведения аварийно-спасательных и неотложных работ в мирное и военное время;

3. создание сил гражданской защиты, их подготовка и поддержание в постоянной готовности;

4. подготовка специалистов центральных и местных исполнительных органов, государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту Республики Казахстан, организаций и обучение населения;

5. накопление и поддержание в готовности необходимого фонда защитных сооружений, запасов средств индивидуальной защиты и другого имущества гражданской обороны;

6. информирование и оповещение населения, органов управления гражданской защиты заблаговременно при наличии прогноза об угрозе возникновения чрезвычайной ситуации и (или) оперативно при возникновении чрезвычайной ситуации;

7. защита продовольствия, водоисточников (мест водозабора для хозяйственно-питьевых целей), пищевого сырья, фуража, животных и растений от радиоактивного, химического, бактериологического (биологического) заражения, эпизоотии и эпифитотий;

8. обеспечение промышленной, пожарной и сейсмической безопасности;

9. создание, развитие и поддержание в постоянной готовности систем оповещения и связи;

10. мониторинг, разработка и реализация мероприятий по снижению воздействия или ликвидации опасных факторов современных средств поражения;

11. обеспечение формирования, хранения и использования государственного резерва.»

Задача 1. Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций

Это первая задача не случайно. Предупреждение дешевле ликвидации, и в Законе есть отдельное понятие — подпункт 72) статьи 1:

«предупреждение чрезвычайных ситуаций – комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение жизни и здоровья людей, снижение размеров материальных потерь в случае их возникновения»

На воображаемом нефтеналивном складе это контроль герметичности резервуаров, исправность обвалования, порядок слива и налива, допуск к работам. На тепловой электростанции — техническое освидетельствование котлов и сосудов под давлением. В офисном центре — исправность систем пожаротушения и свободные эвакуационные выходы.

Задача 2. Спасение и эвакуация людей

Ключевые слова — «путем проведения аварийно-спасательных и неотложных работ». Закон определяет оба вида работ. Аварийно-спасательные работы — это поиск и спасение людей, оказание экстренной помощи, локализация опасных факторов (подпункт 2) статьи 1). Неотложные работы — подпункт 71) статьи 1:

«неотложные работы при ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее – неотложные работы) – деятельность по всестороннему обеспечению аварийно-спасательных работ, созданию условий, необходимых для сохранения жизни и здоровья людей»

На объекте неотложные работы — это, например, отключение повреждённых коммуникаций, расчистка подъездов для техники спасателей, организация освещения и обогрева, подвоз воды. Многое из этого выполняют именно объектовые формирования.

Задача 3. Силы гражданской защиты

На уровне организации это прежде всего объектовые формирования гражданской защиты и, для организаций с опасными производственными объектами, собственные профессиональные аварийно-спасательные службы или договоры с ними. «Поддержание в постоянной готовности» означает, что формирование не только создано приказом, но укомплектовано, оснащено, обучено и может быть собрано в установленное время.

Задача 4. Подготовка специалистов и обучение населения

Эта задача прямо касается курса, который вы проходите. Подготовка специалистов организаций и обучение населения — одна из основных задач гражданской защиты, а не дополнительная нагрузка. Её порядок установлен Правилами информирования, пропаганды знаний, обучения населения и специалистов в сфере гражданской защиты, утверждёнными приказом Министра внутренних дел Республики Казахстан от 2 июля 2020 года № 494. Им посвящён третий урок модуля.

Задача 5. Защитные сооружения, средства индивидуальной защиты, имущество

Фонд защитных сооружений, запасы средств индивидуальной защиты и другое имущество гражданской обороны. Для категорированной организации эта задача превращается в конкретную обязанность — подпункт 5) пункта 5 статьи 16 Закона: создавать запасы и поддерживать в постоянной готовности средства коллективной и индивидуальной защиты.

Задача 6. Информирование и оповещение

Задача сформулирована точно: заблаговременно — при наличии прогноза об угрозе, оперативно — при возникновении. На объекте оповещение работников — обязанность каждой организации по подпункту 9) пункта 2 статьи 16 Закона. Подробнее о системе оповещения — ниже, в части о государственной системе.

Задача 7. Защита продовольствия, водоисточников, животных и растений

Для большинства офисных организаций эта задача кажется далёкой. Но представьте условный водоканал: место водозабора для хозяйственно-питьевых целей прямо названо в Законе. Для водоканала защита водозабора от заражения — центральная задача гражданской обороны. Для пищевого комбината — защита сырья и готовой продукции. Для элеватора — защита зерна.

Задача 8. Промышленная, пожарная и сейсмическая безопасность

Эти три вида безопасности входят в гражданскую защиту. На практике ими занимаются разные специалисты и проверяют их разные инспекторы, но законодательная основа общая. Урок эту тему подробно не разбирает: пожарной и промышленной безопасности в программе № 235 посвящены отдельные темы глав 1 и 3, а в главе 2, по которой построен этот курс, акцент сделан на гражданской обороне.

Задача 9. Системы оповещения и связи

«Создание, развитие и поддержание в постоянной готовности». Для организаций, эксплуатирующих объекты с массовым пребыванием людей, опасные производственные объекты и гидротехнические сооружения, это обязанность содержать локальную систему оповещения за свой счёт — пункт 7 статьи 5 Закона.

Задача 10. Опасные факторы современных средств поражения

Мониторинг, снижение воздействия, ликвидация. На объекте это приборы радиационной и химической разведки и дозиметрического контроля, посты радиационного и химического наблюдения, специальная обработка. Этим темам посвящены уроки третьего и четвёртого модулей.

Задача 11. Государственный резерв

Формирование, хранение и использование государственного материального резерва. Для большинства организаций эта задача непосредственно не применяется. Её касаются организации, которые на договорной основе хранят материальные ценности государственного резерва, и организации, которым установлены мобилизационные заказы. Урок её подробно не разбирает.

Как задачи распределяются по вашему объекту

Полезное упражнение для руководителя или специалиста по гражданской обороне: выписать одиннадцать задач в столбик и напротив каждой указать, что делает ваша организация, какой документ это подтверждает и кто отвечает. Пустая строка — не обязательно нарушение: не каждая задача применима к каждой организации. Но пустая строка там, где задача явно применима (например, «оповещение» у организации с сотнями работников), — сигнал, что в системе есть пробел.

Часть 4. Принципы гражданской защиты

Пункт 2 статьи 3 Закона:

«2. Основными принципами гражданской защиты являются:

1. организация системы гражданской защиты по территориально-отраслевому принципу;

2. минимизация угроз и ущерба гражданам и обществу от чрезвычайных ситуаций;

3. постоянная готовность сил и средств гражданской защиты к оперативному реагированию на чрезвычайные ситуации, гражданской обороне и проведению аварийно-спасательных и неотложных работ;

4. гласность и информирование населения и организаций о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, принятых мерах по их предупреждению и ликвидации, включая ликвидацию их последствий;

5. оправданный риск и обеспечение безопасности при проведении аварийно-спасательных и неотложных работ.»

Территориально-отраслевой принцип

Организация одновременно находится на какой-то территории и относится к какой-то отрасли. Поэтому её мероприятия согласуются и с местными исполнительными органами и территориальным органом уполномоченного органа (территориальный принцип), и с центральным исполнительным органом своей отрасли (отраслевой принцип). Условная районная больница подчиняется территориальной логике (план действий района, местная система оповещения, местная эвакуационная комиссия) и отраслевой (система здравоохранения, медицинские формирования). Правила организации и ведения мероприятий гражданской обороны, утверждённые приказом Министра внутренних дел Республики Казахстан от 6 марта 2015 года № 190, в пункте 1 так и говорят, что они определяют порядок «в соответствии с территориально-отраслевым принципом гражданской защиты».

Минимизация угроз и ущерба

Принцип не обещает, что угроз и ущерба не будет. Он требует сделать их минимальными. Это честная постановка задачи: на опасном производстве риск нельзя устранить полностью, но можно снизить вероятность аварии и тяжесть её последствий.

Постоянная готовность

Готовность не может быть «к проверке» или «к учению». Формирование, которое собирается только в день учений, а в остальное время существует на бумаге, этому принципу не отвечает. Для формирований установлено максимально возможное время приведения в готовность — об этом подробно в уроке второго модуля.

Гласность и информирование

Информация об угрозах и чрезвычайных ситуациях не может быть тайной от тех, кому они угрожают. Правила № 494 в пункте 6 конкретизируют:

«6. Информация о чрезвычайных ситуациях, угрожающих безопасности и здоровью населения, является гласной и открытой и передается населению через систему оповещения гражданской защиты и средства массовой информации.»

Для организации это означает, что нельзя замалчивать аварию от работников соседних предприятий или жителей, попадающих в расчётную зону. Подпункт 9) пункта 3 статьи 16 Закона прямо обязывает организацию с опасными производственными объектами немедленно информировать о произошедшей аварии работников, аварийно-спасательную службу, территориальные органы, местные исполнительные органы, а при возникновении опасных производственных факторов — население, попадающее в расчётную зону.

Вместе с тем гласность не отменяет режима секретности для определённых документов. Пункт 21 Правил организации и ведения мероприятий гражданской обороны устанавливает гриф секретности для планов гражданской обороны; для категорированных организаций он определяется «по решению руководителя организации в соответствии с законодательством Республики Казахстан в области государственных секретов». Гласна информация об угрозе, а не план защиты объекта.

Оправданный риск и безопасность работ

Спасатель или член формирования, погибший при спасении, не спас никого. Принцип требует, чтобы риск при работах был оправдан и чтобы безопасность участников обеспечивалась. На объекте это проявляется в инструктажах, в допуске к работам в средствах защиты, в запрете входить в загазованную зону без изолирующих средств и страховки.

Часть 5. Как устроена государственная система гражданской защиты

Подсистемы: территориальные и отраслевые

Пункт 1 статьи 4 Закона:

«1. Государственная система гражданской защиты состоит из территориальных и отраслевых подсистем.»

Территориальные подсистемы создаются на областном, городском и районном уровнях. Закон указывает их назначение: «для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий, выполнения мероприятий гражданской обороны в пределах их территорий». Отраслевые подсистемы создаются в центральных исполнительных органах и в государственных органах, непосредственно подчинённых и подотчётных Президенту Республики Казахстан.

Для организации из этого следует простая схема: на территории вы входите в звено территориальной подсистемы своего района или города; по отрасли — в отраслевую подсистему своего министерства. Энергетическое предприятие получает методические указания и по линии местного исполнительного органа, и по линии отраслевого центрального органа.

Три уровня

Пункт 2 статьи 4:

«2. Государственная система гражданской защиты имеет три уровня: республиканский, территориальный и объектовый.»

Самое важное для нас — состав объектового уровня. Закон описывает его очень коротко:

«Объектовый уровень включает:

органы управления гражданской защиты;

систему оповещения.»

Сравните с республиканским и территориальным уровнями: там есть пункты управления, оперативно-дежурные службы, комиссии по чрезвычайным ситуациям, силы и средства, системы связи, оповещения и информационного обеспечения. На объектовом уровне Закон называет только две составляющие. Это не значит, что у организации нет сил и средств: формирования создаются в организациях (статья 9 Закона), защитные сооружения и имущество содержатся организациями (статья 23). Но базовая конструкция объектового уровня — это управление и оповещение. Если в организации нет того, кто управляет, и нет способа предупредить людей, объектового уровня по сути нет, сколько бы имущества ни лежало на складе.

Кто руководит на каждом уровне

Пункт 3 статьи 4:

«3. Руководство государственной системой гражданской защиты осуществляют:

1. на республиканском уровне – Правительство Республики Казахстан;

2. на территориальном уровне – акимы соответствующих административно-территориальных единиц;

3. на объектовом уровне – руководители организаций;

4. в отраслевых подсистемах – руководители центральных исполнительных органов и государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту Республики Казахстан.»

И пункт 4 статьи 4 называет органы управления; для объектового уровня — подпункт 3):

«3) на объектовом уровне – руководители организаций.»

Значит, руководитель организации одновременно и руководит объектовым уровнем, и является его органом управления. Он может назначить заместителя, создать отдел или ввести должность специалиста по гражданской обороне, но ответственность Закон возлагает на него лично.

Режимы функционирования в мирное время

Пункт 5 статьи 4 устанавливает три режима. Знать их полезно каждому работнику: от режима зависит, что происходит на объекте и чего ждать от руководства.

Режим повседневной деятельности — «порядок функционирования государственной системы гражданской защиты, ее территориальных и отраслевых подсистем на подведомственной территории, характеризующейся отсутствием угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций». В этом режиме органы управления, в частности, ведут прогнозирование, разрабатывают планы действий, планируют действия сил и организуют их подготовку, готовят население к действиям в чрезвычайных ситуациях, пропагандируют знания, создают резервы, проводят государственный контроль.

На объекте режим повседневной деятельности — это время, когда делается почти вся работа по гражданской обороне: пишутся и корректируются планы, проводятся занятия, обслуживается защитное сооружение, проверяется оповещение.

Режим повышенной готовности — «порядок функционирования государственной системы гражданской защиты, ее отдельных подсистем, вводимый при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций». В этом режиме, среди прочего, корректируются планы действий, при необходимости вводится круглосуточное дежурство руководителей и должностных лиц в пунктах управления, население информируется о способах защиты, принимаются оперативные меры по предупреждению, при необходимости проводятся эвакуационные мероприятия.

Пример: весной в районе объявлена угроза паводка. Условная насосная станция водоканала на низком берегу уточняет план, проверяет запас мешков с песком и насосов, организует дежурство руководителей, предупреждает работников о порядке действий и готовит вывоз документации и ценного оборудования.

Режим чрезвычайной ситуации — «порядок функционирования государственной системы гражданской защиты, ее отдельных подсистем, вводимый при возникновении чрезвычайной ситуации и ее ликвидации». В этом режиме планы действий вводятся в действие и корректируются, проводится оповещение, организуются работы по ликвидации, собирается информация об обстановке, поддерживается взаимодействие, проводятся мероприятия по жизнеобеспечению населения.

Обратите внимание: все три режима — это режимы мирного времени. Закон вводит их словами «в мирное время». Действия на период военного положения описываются в плане гражданской обороны и связаны со степенями готовности гражданской защиты. Структура плана гражданской обороны для категорированных организаций, утверждённая приказом № 258, предусматривает раздел «Мероприятия при введении степеней готовности гражданской защиты» с тремя степенями: «первоочередные мероприятия первой группы», «первоочередные мероприятия второй группы» и «Общая готовность». Порядок перевода гражданской защиты организации с мирного на военное положение — тема урока четвёртого модуля.

Часть 6. Органы управления и силы гражданской защиты

Уполномоченный орган

Уполномоченный орган осуществляет руководство и межотраслевую координацию. Статья 12 Закона перечисляет его полномочия; для организации важны те из них, которые порождают обязательные для неё акты. Уполномоченный орган:

• «принимает в пределах своей компетенции решения по вопросам подготовки и ведения гражданской обороны, обязательные для исполнения государственными органами, непосредственно подчиненными и подотчетными Президенту Республики Казахстан, центральными и местными исполнительными органами, организациями и гражданами» (подпункт 4) пункта 1 статьи 12);
• «осуществляет государственный контроль в области гражданской обороны» (подпункт 18));
• «определяет структуру планов гражданской обороны и планов действий по ликвидации чрезвычайных ситуаций» (подпункт 21));
• «разрабатывает и утверждает правила постановки на учет и снятия с учета защитных сооружений гражданской обороны» (подпункт 27));
• «разрабатывает и утверждает учебную программу подготовки руководителей, специалистов органов управления и сил гражданской защиты, обучения населения способам защиты и действиям при возникновении чрезвычайных ситуаций и военных конфликтов или вследствие этих конфликтов» (подпункт 33));
• «разрабатывает и утверждает правила организации системы оповещения гражданской защиты и оповещения населения, органов управления при чрезвычайных ситуациях в мирное и военное время» (подпункт 49));
• «разрабатывает и утверждает правила создания, содержания, материально-технического обеспечения, подготовки и привлечения формирований гражданской защиты» (подпункт 53));
• «разрабатывает и утверждает правила организации и ведения мероприятий гражданской обороны» (подпункт 55));
• «разрабатывает и утверждает правила информирования, пропаганды знаний, обучения населения и специалистов в сфере гражданской защиты» (подпункт 60));
• «разрабатывает и утверждает правила организации и проведения эвакуационных мероприятий в мирное время» (подпункт 80));
• «определяет сроки представления отчетов о выполнении мероприятий гражданской обороны организациями, отнесенными к категориям по гражданской обороне, службами гражданской защиты» (подпункт 92)).

Этот перечень полезен как карта: почти каждый пункт — это отдельный приказ, который вы найдёте в перечне нормативных актов в части 8 этого урока. Если вы знаете, на основании какого подпункта статьи 12 издан приказ, вы понимаете, почему он обязателен для организации.

Территориальные органы уполномоченного органа

Территориальные органы — это те, с кем организация работает чаще всего. Руководители территориальных органов по должности являются заместителями соответствующих начальников гражданской обороны административно-территориальных единиц (пункт 5 статьи 19 Закона). Территориальные органы вместе с местными исполнительными органами ежегодно готовят перечень организаций, отнесённых к категориям по гражданской обороне (пункт 5 статьи 20), ведут учёт формирований гражданской защиты (пункт 7 Правил создания, содержания, материально-технического обеспечения, подготовки и привлечения формирований гражданской защиты), принимают отчёты о выполнении мероприятий гражданской обороны (пункт 6 Правил организации и ведения мероприятий гражданской обороны), проводят обучение должностных лиц (Правила № 494, параграф 2 главы 4), осуществляют государственный контроль в области гражданской обороны через своих инспекторов (статья 37 Закона).

Центральные и местные исполнительные органы

Центральные исполнительные органы в пределах компетенции разрабатывают и утверждают план гражданской обороны центрального исполнительного органа, руководят отраслевыми подсистемами, организуют обучение специалистов (статья 13 Закона). Местные исполнительные органы, в частности, утверждают план гражданской обороны административно-территориальной единицы и организуют обучение населения и специалистов (подпункты 22-3) и 22-4) пункта 3 статьи 15).

Комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций

Пункт 1 статьи 7 Закона:

«1. Комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций являются консультативно-совещательными органами в государственной системе гражданской защиты и создаются в целях выработки предложений по формированию и проведению государственной политики в сфере гражданской защиты.»

Комиссии создаются на республиканском и территориальном уровнях. Председатели территориальных комиссий — руководители местных исполнительных органов, заместители — руководители территориальных органов уполномоченного органа (пункт 6 статьи 7). Обратите внимание: Закон называет уровни создания комиссий — республиканский и территориальный. Объектового уровня среди них нет. Если в вашей организации действует своя «комиссия по ЧС», это решение организации, а не требование статьи 7.

Службы гражданской защиты и эвакуационные органы

Пункт 1 статьи 8 Закона:

«1. Для обеспечения выполнения специальных мероприятий гражданской защиты и подготовки в этих целях сил и средств создаются республиканские, областные, городские, районные службы гражданской защиты.»

Службы создаются на базе организаций. Пункт 23 Правил организации и ведения мероприятий гражданской обороны поясняет, что местный исполнительный орган совместно с территориальным органом определяет организации, на базе которых решением акима создаются областные, районные и городские службы. Например, служба энергетики — на базе энергоснабжающей организации, медицинская служба — на базе органа здравоохранения, служба торговли и питания — на базе крупной торговой сети. Если ваша организация является базой службы, у неё появляются дополнительные обязанности: план гражданской обороны такой организации, по пункту 18 Правил, «отражает также действия по выполнению специальных мероприятий гражданской защиты».

Пункт 4 статьи 8 об эвакуационных органах:

«4. В целях организации выполнения эвакуационных мероприятий в центральных и местных исполнительных органах, государственных органах, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту Республики Казахстан, за исключением специальных государственных органов, организациях, отнесенных к категориям по гражданской обороне, создаются эвакуационные органы.»

Обратите внимание на последние слова: эвакуационные органы создаются в организациях, отнесённых к категориям по гражданской обороне. Правила организации и ведения мероприятий гражданской обороны (пункт 46) уточняют, что в таких организациях создаются эвакуационные комиссии, а пункт 47 — что председателем эвакуационной комиссии организации назначается один из заместителей руководителя.

Формирования гражданской защиты

Статья 9 Закона:

«1. Формирования гражданской защиты предназначены для проведения аварийно-спасательных и неотложных работ в мирное и военное время.

1. Формирования гражданской защиты создаются в центральных и местных исполнительных органах, государственных органах, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту Республики Казахстан, за исключением специальных государственных органов, организациях.

2. В формирования гражданской защиты зачисляются трудоспособные мужчины и женщины, за исключением лиц с инвалидностью первой, второй и третьей групп, беременных женщин, женщин, имеющих детей в возрасте до восьми лет, и на военное время – военнообязанных, имеющих мобилизационные предписания.»

Пункт 3 стоит запомнить каждому кадровику и специалисту по гражданской обороне: он определяет, кого нельзя зачислять в формирования. Типичная ошибка — включить в звено связи сотрудницу, у которой ребёнок младше восьми лет, или назначить командиром санитарного поста военнообязанного с мобилизационным предписанием, не подготовив ему замену на военное время.

Воинские части гражданской обороны

Воинские части гражданской обороны — это силы уполномоченного органа. В мирное время среди их задач — ликвидация чрезвычайных ситуаций, работы по жизнеобеспечению населения в зонах чрезвычайных ситуаций, участие в предупреждении чрезвычайных ситуаций. В военное время, среди прочего, — ведение радиационной, химической разведки в очагах поражения и зонах заражения, проведение аварийно-спасательных и неотложных работ, участие в эвакуационных мероприятиях (пункт 1 статьи 22 Закона). Организация с ними непосредственно не работает в повседневной жизни, но должна понимать: при крупной беде на её территорию могут прибыть и воинские части, и профессиональные спасатели, и её собственные формирования будут действовать во взаимодействии с ними.

Единая дежурно-диспетчерская служба «112»

Подпункт 23) статьи 1 Закона:

«единая дежурно-диспетчерская служба "112" – служба приема и обработки сообщений от физических и юридических лиц о предпосылках возникновения или возникновении чрезвычайной ситуации, пожаре, угрозе жизни и причинения вреда здоровью людей и об иных случаях, требующих принятия мер экстренной помощи с последующей координацией действий по реагированию экстренных служб в пределах своей компетенции»

Пункт 3 статьи 6 возлагает на юридических лиц, эксплуатирующих объекты с массовым пребыванием людей и опасные производственные объекты, обязанность организовать взаимодействие своих информационно-коммуникационных сетей и автоматизированных систем мониторинга с этой службой. А подпункт 2) пункта 2 статьи 18 обязывает каждого гражданина «информировать единую дежурно-диспетчерскую службу "112" о ставших им известными угрозах возникновения или возникновении чрезвычайных ситуаций».

Система оповещения

Система оповещения построена по тем же трём уровням. Подпункт 3) пункта 1 статьи 5 описывает объектовый уровень:

«3) объектовом уровне – локальная система оповещения с охватом территории и населения, попадающего в расчетную зону распространения чрезвычайной ситуации:

объекта с массовым пребыванием людей;

опасного производственного объекта;

гидротехнического сооружения.»

Пункт 4 статьи 5 перечисляет, до кого доводит сигналы локальная система: население в расчётной зоне, работники организации, физические лица на территории объекта с массовым пребыванием людей, аварийно-спасательные службы, обслуживающие опасный объект, руководители и дежурные службы юридических лиц в расчётной зоне. И последний абзац пункта 4:

«Поддержание в постоянной готовности локальной системы оповещения обеспечивает юридическое лицо, эксплуатирующее объект с массовым пребыванием людей, опасный производственный объект и гидротехническое сооружение.»

Кто отдаёт распоряжение на задействование системы объектового уровня — пункт 5 статьи 5: «руководителем (уполномоченным им лицом) организации, эксплуатирующей объект с массовым пребыванием людей, опасный производственный объект и гидротехническое сооружение, при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций».

И главный сигнал — пункт 6 статьи 5:

«6. При задействовании сигнала оповещения "Внимание всем!" система оповещения должна обеспечить одновременное и многократно повторяемое доведение информации об угрозе возникновения или возникновении чрезвычайной ситуации до населения и о порядке действий людей в сложившейся ситуации.»

Каждый гражданин обязан «знать и выполнять порядок действий по сигналу оповещения "Внимание всем!"» — подпункт 3) пункта 2 статьи 18. Порядок действий по сигналу, устройство локальной системы и связь на объекте подробно разбираются в уроке второго модуля, посвящённом управлению, связи и оповещению.

Часть 7. Руководство гражданской обороной: от Премьер-Министра до первого руководителя

Статья 19 Закона выстраивает вертикаль руководства гражданской обороной. Её стоит знать дословно, потому что она объясняет, почему руководитель организации не может «передать гражданскую оборону» специалисту.

Пункт 1:

«1. Руководство гражданской обороной осуществляет Премьер-Министр Республики Казахстан, который по должности является начальником гражданской обороны Республики Казахстан.»

Пункт 2:

«2. Руководитель уполномоченного органа по должности является заместителем начальника гражданской обороны Республики Казахстан и в мирное время руководит гражданской обороной.»

Пункт 3:

«3. Руководство гражданской обороной в центральных исполнительных органах и государственных органах, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту Республики Казахстан, организациях осуществляют их первые руководители, которые являются по должности соответствующими начальниками гражданской обороны.»

Пункт 4:

«4. Руководство гражданской обороной в административно-территориальных единицах Республики Казахстан осуществляют акимы, которые являются по должности начальниками гражданской обороны соответствующих административно-территориальных единиц.»

Получается цепочка: Премьер-Министр — начальник гражданской обороны Республики Казахстан; аким — начальник гражданской обороны области, города, района; первый руководитель организации — начальник гражданской обороны организации. Слова «по должности» означают, что назначать начальника гражданской обороны отдельным приказом не нужно и нельзя: им становится тот, кто занимает должность первого руководителя.

Кто обеспечивает выполнение мероприятий — пункт 8 статьи 19. Для организаций — подпункт 3):

«3) структурные подразделения или отдельных работников по организации и ведению гражданской обороны в организациях, отнесенных к категориям по гражданской обороне, непосредственно подчиненных первому руководителю.»

Здесь два важных слова. «Отдельных работников» — значит, в небольшой категорированной организации допустим один специалист, не обязательно отдел. «Непосредственно подчиненных первому руководителю» — значит, специалист по гражданской обороне не должен быть спрятан в глубине структуры, например в подчинении начальника хозяйственного отдела. Это требование регулярно нарушается, и о нём подробнее — во втором уроке модуля.

Обязанности начальников гражданской обороны — пункт 9 статьи 19:

«9. Начальники гражданской обороны обязаны:

1. утверждать план гражданской обороны соответствующего уровня, за исключением плана гражданской обороны Республики Казахстан;

1-1) вводить в действие план гражданской обороны соответствующего уровня при объявлении мобилизации, введении военного положения и в военное время;

1. проводить эвакуационные мероприятия на подведомственной территории в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан;

2. привлекать в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан, к проведению мероприятий гражданской обороны граждан и организации.»

Для руководителя организации это означает: подпись под планом гражданской обороны — его личная обязанность; введение плана в действие при мобилизации или военном положении — тоже.

Часть 8. Нормативная база гражданской обороны организации

Как устроено законодательство о гражданской защите

Пункт 1 статьи 2 Закона:

«1. Законодательство Республики Казахстан о гражданской защите основывается на Конституции Республики Казахстан, состоит из настоящего Закона и иных нормативных правовых актов Республики Казахстан.»

Пункт 3 статьи 2:

«3. Если международным договором, ратифицированным Республикой Казахстан, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в настоящем Законе, то применяются правила международного договора.»

Пункт 2 статьи 2 уточняет границы: правовое регулирование в области охраны труда, экологической безопасности, безопасности движения по автомобильным и железным дорогам, безопасности объектов энергетики, безопасности гидротехнических сооружений, а также чрезвычайных ситуаций социального характера и ряда других областей «осуществляется специальным законодательством Республики Казахстан». Это объясняет, почему, например, требования охраны труда на вашем предприятии регулируются не Законом о гражданской защите.

На практике нормативная база гражданской обороны организации — это пирамида: Конституция, Закон «О гражданской защите» и связанные законы, постановления Правительства, приказы уполномоченного органа и других министров. Подзаконные акты принимаются на основании конкретных подпунктов Закона — чаще всего статьи 12, — и в преамбуле приказа обычно указано, на основании какого подпункта он издан. Например, Правила № 494 изданы «в соответствии с подпунктом 60) пункта 1 статьи 12 Закона Республики Казахстан "О гражданской защите"», а Учебная программа № 235 — «в соответствии с подпунктом 33) пункта 1 статьи 12».

Перечень актов, на которых стоит гражданская оборона организации

Ниже — перечень актов, с которыми работает руководящий состав и специалист по гражданской обороне категорированной организации. Для каждого указаны реквизиты и вопрос, который он регулирует. Перечень не исчерпывающий: в зависимости от отрасли к нему добавляются акты по промышленной, пожарной, радиационной безопасности и отраслевые документы.

В программе главы 2 названы ещё два акта, к которым относятся отдельные темы: приказ Министра по чрезвычайным ситуациям Республики Казахстан № 47 от 23 августа 2022 года об условных знаках и обозначениях по гражданской защите (тема 57) и, в главе 4 программы, приказ Министра внутренних дел Республики Казахстан от 10 июня 2016 года № 611 о хранении, учёте, списании и утилизации имущества гражданской обороны. Правила № 190 в пункте 72-1 называют также Правила приобретения, создания и использования имущества гражданской обороны, утверждённые приказом Министра внутренних дел Республики Казахстан от 8 июня 2015 года № 510. Урок содержание этих трёх приказов не разбирает.

Действующая редакция: почему это важно

Почти все перечисленные приказы многократно менялись. Правила № 494 изложены в новой редакции приказом исполняющего обязанности Министра по чрезвычайным ситуациям от 5 сентября 2024 года № 348 и затем изменялись приказами от 19 августа 2025 года № 338 и от 30 июня 2026 года № 249. Учебная программа № 235 изложена в новой редакции приказом Министра по чрезвычайным ситуациям от 26 сентября 2023 года № 517 и изменялась приказом от 22 июля 2025 года № 286. Правила организации и ведения мероприятий гражданской обороны неоднократно менялись, в том числе приказами Министра по чрезвычайным ситуациям от 23 сентября 2024 года № 362 и от 22 августа 2025 года № 348. Сам Закон «О гражданской защите» существенно изменён Законом от 24 июня 2025 года № 196-VIII, причём часть его норм вводится в действие поэтапно, вплоть до 1 января 2027 года.

Практические следствия:

1. Ссылаться в приказах организации нужно на акт, а не на его старую копию. Если в вашем плане гражданской обороны стоит ссылка на правила, утратившие силу, или на формулировку статьи, которой больше нет, инспектор вправе спросить, по какому документу вы работаете.
2. При изменении акта нужно проверять, не изменилась ли обязанность организации. Пример из этого урока: в пункте 2 статьи 16 Закона подпункт 4) исключён Законом от 24 июня 2025 года № 196-VIII, а обязанность осуществлять обучение работников по гражданской обороне установлена в подпункте 4) пункта 5 статьи 16 — для организаций, отнесённых к категориям по гражданской обороне.
3. Норма, которая вводится в действие позже, ещё не действует. Если в официальном тексте закона отмечено, что изменение вводится в действие с 1 января 2027 года, до этой даты применяется прежняя редакция.

Хорошая практика — раз в год, при корректировке плана гражданской обороны по состоянию на 1 января (пункт 19 Правил организации и ведения мероприятий гражданской обороны), сверять перечень нормативных актов в плане и в приказах организации с действующими редакциями.

Часть 9. Военная доктрина Республики Казахстан: что в ней сказано о защите населения и объектов

Почему доктрина — в программе для организаций

Тема 35 главы 2 программы № 235 называется «Военная доктрина Республики Казахстан». На первый взгляд это странно: какое отношение военная доктрина имеет к складу или больнице? Ответ — в определении гражданской обороны: она защищает население и территорию прежде всего от поражающих факторов современных средств поражения. Чтобы понимать, к чему готовиться, нужно знать, какой характер государство ожидает от возможных военных конфликтов. Именно это и излагает доктрина.

Военная доктрина утверждена Указом Президента Республики Казахстан от 29 сентября 2017 года № 554 и с тех пор изменялась, в том числе указами Президента от 12 октября 2022 года № 1045 и от 1 июля 2026 года № 1337.

Сразу оговорим честно: доктрина — документ о военной безопасности и обороне в целом. Подробных требований к защите населения, к укрытиям, к эвакуации или к обучению работников в ней нет; эти требования содержатся в Законе «О гражданской защите» и в подзаконных актах. Ниже — то, что в тексте доктрины прямо относится к нашей теме, и ничего сверх этого.

Что такое доктрина и каков её характер

Пункт 1:

«1. Военная доктрина Республики Казахстан (далее - Военная доктрина) представляет собой систему официально принятых в государстве взглядов на обеспечение военной безопасности и оборону Республики Казахстан.»

Пункт 2:

«2. Военная доктрина носит оборонительный характер и отражает приверженность Республики Казахстан к приоритетному использованию для защиты национальных интересов дипломатических, политических, правовых, экономических и других невоенных средств.

Применение военной силы Республикой Казахстан предусматривается при исчерпании возможностей невоенными средствами обеспечить военную безопасность государства.»

Для гражданской обороны оборонительный характер доктрины означает: подготовка ведётся не к нападению, а к тому, чтобы выдержать удар и сохранить людей и способность государства функционировать.

Военный конфликт и военное положение

Пункт 5 доктрины даёт понятия. Подпункт 6):

«6) военный конфликт - форма разрешения противоречий между государствами, народами, социальными группами с применением военной силы, при которой в государстве вводится военное положение (на части или всей территории);»

Сравните с подпунктом 10):

«10) вооруженный конфликт - форма разрешения противоречий между государствами, народами, социальными группами ограниченного масштаба с применением военной силы, при которой военное положение в государстве не вводится;»

Это различие напрямую связано с гражданской обороной. По пункту 7 статьи 19 Закона ведение гражданской обороны начинается «с фактического начала военных конфликтов или введения военного положения». А план гражданской обороны организации вводится в действие при объявлении мобилизации, введении военного положения и в военное время.

Каким доктрина видит современный военный конфликт

Пункт 15 перечисляет основные черты современных военных конфликтов. Для гражданской обороны особенно значимы следующие:

«2) широкий пространственный размах, активность, скоротечность и предельная напряженность ведения военных действий;»

«3) повышение мобильных и маневренных возможностей вооруженных сил, снижение сроков развертывания группировок войск (сил), сокращение временных параметров подготовки государства к ведению военных действий;»

«4) ведение военных действий на всю глубину территории противника с одновременным воздействием на суше, море, в воздушно-космическом и информационном пространствах;»

«5) ведение вооруженной борьбы преимущественно в урбанизированной местности;»

«7) комплексное применение средств вооруженной борьбы, в том числе высокоточного оружия, роботизированных систем, оружия, построенного на новых физических принципах, и оружия массового поражения;»

«10) информационно-психологическое и программно-техническое воздействие в целях нарушения государственного и военного управления, деморализации населения и снижения боевого духа войск противоборствующей стороны.»

Что из этого следует для организации — это уже наш анализ, а не текст доктрины, и мы его так и обозначаем.

Сокращение времени на подготовку. Подпункт 3) пункта 15 доктрины относит «сокращение временных параметров подготовки государства к ведению военных действий» к основным чертам современных военных конфликтов. Если такова черта современного конфликта, то рассчитывать на долгий угрожаемый период, за который можно что-то купить, построить или обучить, нельзя. То, что не сделано в мирное время, может не успеть сделаться никогда. Отсюда смысл слова «заблаговременно» в статье 21 Закона: разработка планов, создание сил, обучение, накопление защитных сооружений и имущества проводятся заранее.

Вся глубина территории. Если военные действия ведутся «на всю глубину территории», то нет гарантированно «тыловых» объектов. Предприятие, расположенное далеко от границы, не может считать гражданскую оборону чужой заботой.

Урбанизированная местность. Большинство категорированных организаций — в городах. Город — это плотная застройка, коммуникации, опасные производства рядом с жильём. Отсюда важность рассредоточения работников и эвакуации, укрытия в защитных сооружениях, рассчитанных на наибольшую работающую смену.

Высокоточное оружие и оружие массового поражения. Высокоточное оружие делает точечной целью конкретный объект — подстанцию, насосную, узел связи. Оружие массового поражения создаёт радиационное, химическое, биологическое заражение. Поэтому в программе обучения есть темы о средствах индивидуальной защиты, приборах радиационно-химической разведки, специальной обработке, оценке радиационной и химической обстановки и защите от биологического оружия.

Информационно-психологическое воздействие. «Деморализация населения» — прямо названная цель. На объекте это означает, что в кризис работники будут получать противоречивые и ложные сообщения. Единственное противоядие — заранее известный работникам порядок действий по сигналу «Внимание всем!», доверие к официальной системе оповещения и дисциплина управления.

Удары по системам жизнеобеспечения

Пункт 13 доктрины:

«До развязывания военного конфликта и в ходе вооруженной борьбы может осуществляться программно-техническое воздействие (кибератаки) на информационные системы военной организации государства, системы обеспечения жизнедеятельности страны с целью дестабилизации обстановки в государстве, снижения его военного и военно-экономического потенциалов.»

Тот же фактор назван в подпункте 5) пункта 9 среди факторов, которые могут повлиять на военную безопасность. Обратите внимание на слова «до развязывания военного конфликта». Для объекта жизнеобеспечения — водоканала, электросетевой компании, теплоснабжающей организации, оператора связи — это означает, что воздействие на его системы может начаться ещё в мирное время. Урок не разбирает требования к защите информационных систем: это предмет другого законодательства. Но с позиций гражданской обороны вывод прост: план гражданской обороны и мероприятия по устойчивому функционированию должны предусматривать работу при отказе автоматики и связи — ручное управление, резервные каналы, дежурный персонал, знающий, что делать без компьютера.

Чрезвычайные ситуации — среди направлений военно-стратегической деятельности

Пункт 37 перечисляет основные направления деятельности в военно-стратегической сфере. Подпункт 5):

«5) обеспечение режима чрезвычайного положения, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций социального, природного и техногенного характера;»

Это показывает, что предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций рассматриваются государством и как часть военной безопасности.

Перевод экономики на военное время

Пункт 42:

«42. В военном конфликте средней интенсивности, кроме мероприятий, проводимых в военном конфликте низкой интенсивности, осуществляются перевод государственных органов и экономики Республики Казахстан на функционирование в условиях военного времени, территориальная оборона и стратегическое развертывание Вооруженных Сил для вооруженной защиты государства.»

«перевод государственных органов и экономики Республики Казахстан на функционирование в условиях военного времени» — это то, что на уровне организации выражается в переводе гражданской защиты организации с мирного на военное положение, в мобилизационной подготовке и бронировании работников. Этим вопросам в главе 2 программы посвящены темы 52–55.

Мобилизационная подготовка: где доктрина прямо говорит о населении

Пункт 49:

«49. Мероприятия мобилизационной подготовки Республики Казахстан проводятся в целях обеспечения устойчивого управления государством в военное время, осуществления организованного перевода экономики государства с мирного на режим военного положения, обеспечения потребностей военной организации государства и населения страны, функционирования отраслей экономики и административно-территориальных единиц в зонах боевых действий и территориальной обороны в интересах вооруженной защиты Республики Казахстан.»

Пункт 67 перечисляет основные меры мобилизационной подготовки. Среди них — три, которые прямо касаются гражданской обороны и защиты населения:

«4) подготовка населения, Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований к мобилизации, военному положению и военному времени;»

«8) создание страхового фонда документации на важную гражданскую продукцию, проектной документации на объекты повышенного риска и системы жизнеобеспечения населения;»

«10) обучение населения способам защиты от средств поражения;»

Подпункт 10) — единственное место доктрины, где прямо названо обучение населения способам защиты. Значит, обучение работников по гражданской обороне, которое ведут организации, — это не только требование Закона «О гражданской защите», но и одна из мер мобилизационной подготовки государства, названных в доктрине.

Подпункт 8) важен для объектов повышенного риска и систем жизнеобеспечения: проектная документация на них включается в страховой фонд. Урок порядок создания страхового фонда не разбирает.

Пункт 69:

«69. Реализация предусмотренных мер мобилизационной подготовки государства позволит повысить устойчивость системы управления в период мобилизации, военного положения и в военное время.»

Что доктрина не говорит

Доктрина не содержит:

• перечня мероприятий гражданской обороны — он в статье 21 Закона;
• требований к защитным сооружениям, средствам индивидуальной защиты, эвакуации — они в Законе и подзаконных актах;
• требований к обучению работников организаций — они в Правилах № 494 и программе № 235;
• указаний конкретным организациям.

Поэтому ссылаться на доктрину в плане гражданской обороны организации уместно при оценке возможной обстановки — в разделе о характере возможного нападения противника, который структура плана, утверждённая приказом № 258, называет «Краткая оценка возможной обстановки в случае нападения противника», — но не как на источник конкретных обязанностей.

Часть 10. Как это выглядит на объектах

Разберём, как одна и та же система выглядит в нескольких вымышленных организациях.

Тепловая электростанция в областном центре

Станция — объект жизнеобеспечения (теплоснабжение и энергоснабжение) и одновременно организация с опасными производственными объектами: котлы, сосуды под давлением, газовое хозяйство. Она включена в перечень категорированных организаций.

На объектовом уровне государственной системы гражданской защиты здесь есть:

• руководитель — директор станции, по должности начальник гражданской обороны;
• отдел по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям из трёх человек, подчинённый непосредственно директору;
• локальная система оповещения, охватывающая территорию станции и расчётную зону, — станция эксплуатирует опасный производственный объект;
• объектовые формирования, эвакуационная комиссия во главе с заместителем директора;
• защитное сооружение на наибольшую работающую смену.

Станция работает и в территориальной подсистеме (план района, территориальный орган, аким), и в отраслевой (энергетика). Может быть базой городской службы гражданской защиты — тогда её план гражданской обороны отражает и специальные мероприятия этой службы.

В режиме повседневной деятельности станция обслуживает оборудование, проводит занятия, учения, содержит защитное сооружение. В режиме повышенной готовности — например, при прогнозе сильных морозов с аварийными отключениями — вводит усиленное дежурство, проверяет резервное топливо, уточняет план действий. В режиме чрезвычайной ситуации — вводит план действий в действие и взаимодействует с территориальным органом и акиматом.

Водоканал

Водоснабжение и водоотведение — объект жизнеобеспечения. Задача 7 из статьи 3 — защита водоисточников, включая места водозабора для хозяйственно-питьевых целей, — для водоканала центральная. Удар или кибератака на систему водоподготовки, о которой говорит доктрина, оставит город без воды. Поэтому гражданская оборона водоканала — это прежде всего устойчивость: резервное электропитание насосных, запасы реагентов, возможность ручного управления, защита водозабора от заражения.

Склад горюче-смазочных материалов

Резервуарный парк — опасный производственный объект. Главная опасность в военное время — вторичные поражающие факторы: пожар и взрыв после попадания. В мирное время — те же факторы при аварии. Здесь особенно значимы промышленная и пожарная безопасность, локальная система оповещения расчётной зоны, информирование соседних организаций и населения.

Районная больница

Организация здравоохранения — объект жизнеобеспечения и, если здание рассчитано на одновременное пребывание двадцати пяти и более человек, объект с массовым пребыванием людей. Особенность больницы — нетранспортабельные пациенты. Это учитывается при планировании защитных сооружений: в форме ежегодного отчёта категорированной организации, утверждённой Правилами организации и ведения мероприятий гражданской обороны, строка о фонде защитных сооружений обязательна к заполнению «при наличии наибольшей работающей смены организаций, а также нетранспортабельных больных медицинских организаций».

Офисный центр

Бизнес-центр сам по себе может не входить в перечень категорированных организаций. Но в нём, как правило, размещаются арендаторы, и среди них могут быть организации, отнесённые к категориям. А если здание рассчитано на сто и более человек и в нём есть предприятия торговли или общественного питания — оно может оказаться объектом с массовым пребыванием людей, и тогда эксплуатирующее его юридическое лицо обязано поддерживать в готовности локальную систему оповещения. Чего требует закон от некатегорированных организаций и их работников — отдельный вопрос, который разбирается во втором и третьем уроках модуля.

Часть 11. Типичные ошибки

«Гражданская оборона — это то же самое, что ЧС». Нет. Гражданская оборона — составная часть гражданской защиты со своим главным предметом — защитой от поражающих факторов современных средств поражения. Отсюда разные документы: план гражданской обороны и план действий по ликвидации чрезвычайных ситуаций.

«Начальником гражданской обороны назначен инженер по ГО». Нет. Начальник гражданской обороны организации — её первый руководитель по должности (пункт 3 статьи 19 Закона). Инженер или отдел обеспечивают выполнение мероприятий, а не руководят гражданской обороной.

«Специалист по ГО подчиняется заместителю по хозяйственной части». Для категорированной организации это противоречит подпункту 3) пункта 8 статьи 19 Закона: структурные подразделения или отдельные работники по гражданской обороне непосредственно подчинены первому руководителю.

«У нас на объекте есть комиссия по ЧС, значит, это требование Закона». Закон создаёт комиссии на республиканском и территориальном уровнях. Объектовая комиссия может быть полезна, но её отсутствие не является нарушением статьи 7. Зато эвакуационная комиссия в категорированной организации — требование (пункт 4 статьи 8 Закона и пункт 46 Правил организации и ведения мероприятий гражданской обороны).

«Доктрина требует от нас…» Доктрина не адресует требований организациям. Обязанности организаций — в статье 16 Закона, мероприятия — в статье 21, порядок — в подзаконных актах.

Ссылки на утратившие силу акты. Планы и приказы организации со ссылками на старые редакции, на отменённые приказы или на исключённые подпункты.

Путаница режимов. «Ввели режим чрезвычайной ситуации на предприятии» — режимы функционирования вводятся для государственной системы гражданской защиты и её подсистем. Организация действует в соответствии с режимом, введённым для территории, и по своему плану действий.

Часть 12. Что проверит инспектор по этой теме

Темы этого урока — фундамент; напрямую «знание статьи 3» никто не проверяет. Но инспектор по государственному контролю в области гражданской обороны увидит последствия незнания в документах:

• подписан ли план гражданской обороны первым руководителем — начальником гражданской обороны организации;
• есть ли документ о создании структурного подразделения или назначении отдельных работников по гражданской обороне и подчинены ли они первому руководителю — эта строка стоит первой в форме ежегодного отчёта категорированной организации о выполнении мероприятий гражданской обороны;
• есть ли раздельно план гражданской обороны и план действий по ликвидации чрезвычайных ситуаций объектового характера;
• создана ли эвакуационная комиссия и утверждены ли её состав и положение;
• готова ли локальная система оповещения, если организация её обязана иметь;
• на какие акты ссылаются документы организации и действуют ли они.

Подробно о государственном контроле и ответственности — во втором уроке модуля.

Вопросы для самопроверки

1. Как Закон «О гражданской защите» определяет гражданскую оборону и какое слово в определении показывает её соотношение с гражданской защитой?
2. Что входит в гражданскую защиту, кроме гражданской обороны? Назовите не менее четырёх составляющих.
3. Почему определение современных средств поражения упоминает «вторичные поражающие факторы» и что это означает для промышленного объекта?
4. Назовите три уровня государственной системы гражданской защиты. Что Закон включает в объектовый уровень?
5. Кто руководит государственной системой гражданской защиты на объектовом уровне и кто является органом управления на этом уровне?
6. Какие три режима функционирования государственной системы гражданской защиты установлены для мирного времени? Что делает ваша организация в режиме повышенной готовности?
7. Кто является начальником гражданской обороны Республики Казахстан, области, организации? Что означают слова «по должности»?
8. Кому должно подчиняться структурное подразделение или отдельный работник по гражданской обороне в категорированной организации?
9. В каких организациях создаются эвакуационные органы?
10. Кого нельзя зачислять в формирования гражданской защиты?
11. Кто обязан поддерживать в готовности локальную систему оповещения?
12. Назовите не менее шести нормативных актов, на которых стоит гражданская оборона организации, и вопрос, который регулирует каждый.
13. Почему важно работать с действующей редакцией актов? Приведите пример изменения обязанности организации.
14. Какой характер носит Военная доктрина? Чем военный конфликт отличается от вооружённого конфликта по доктрине?
15. Какие черты современных военных конфликтов, названные в доктрине, наиболее важны для гражданской обороны вашего объекта и почему?
16. Где в доктрине прямо говорится об обучении населения способам защиты?

Итоги урока

• Гражданская защита — общегосударственный комплекс мероприятий мирного и военного времени. Гражданская оборона — её составная часть, нацеленная прежде всего на защиту от поражающих факторов современных средств поражения.
• Задачи гражданской защиты (статья 3 Закона) охватывают предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций, спасение и эвакуацию, силы, обучение, защитные сооружения и имущество, оповещение, защиту продовольствия и воды, пожарную, промышленную и сейсмическую безопасность, защиту от средств поражения и государственный резерв.
• Государственная система гражданской защиты состоит из территориальных и отраслевых подсистем и имеет три уровня. Объектовый уровень — это органы управления (руководители организаций) и система оповещения.
• В мирное время система работает в режимах повседневной деятельности, повышенной готовности и чрезвычайной ситуации.
• Начальник гражданской обороны организации — её первый руководитель по должности. В категорированной организации мероприятия обеспечивают структурное подразделение или отдельные работники, непосредственно подчинённые первому руководителю.
• Нормативная база гражданской обороны организации — это Закон «О гражданской защите» и принятые на его основе правила и приказы. Работать нужно с их действующими редакциями.
• Военная доктрина описывает характер современных конфликтов — скоротечность, вся глубина территории, урбанизированная местность, высокоточное оружие, кибервоздействие на системы жизнеобеспечения — и прямо называет обучение населения способам защиты от средств поражения одной из мер мобилизационной подготовки. Конкретных требований к организациям она не содержит.

Напоминаем границу курса: урок — часть самостоятельной подготовки по темам 34 и 35 главы 2 программы № 235. Он не заменяет занятий, которые проводит ваша организация, итогового тестирования, утверждённого руководителем организации, осуществляющей обучение, справки по форме приложения 8 к Правилам № 494, учений и тренировок.